大件運輸業(yè)的有效供給需要打破傳統(tǒng)行政壁壘，以切實推進適應多式聯(lián)運的政府體制改革，同時使債務處理過程成為深入推進行業(yè)特別是國企改革的動力，盡可能利用真正的公私合作模式糾正政府決策造成資源錯配的問題。

　　【財新網(wǎng)】(專欄作家 榮朝和)大件運輸發(fā)展與經(jīng)濟新常態(tài)的關(guān)系

　　經(jīng)過三十多年發(fā)展，我國的經(jīng)濟增長方式已進入重大轉(zhuǎn)型期，宏觀上支持經(jīng)濟長期增長的內(nèi)外部條件已發(fā)生改變，從而決定了原有單純靠規(guī)模擴張、要素驅(qū)動的發(fā)展模式難以為繼，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式勢在必行。經(jīng)濟發(fā)展在更高階段上只能以相對較低的速度增長，因此要擺脫“速度依賴癥”的困擾，避免加大刺激手段強行推高經(jīng)濟，防止矛盾進一步積累與拖延、甚至引發(fā)一些難以控制的風險。經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的判斷已成為我們認識當下、規(guī)劃未來、推動發(fā)展的依據(jù)，必須認真研究經(jīng)濟新常態(tài)需要何種交通運輸發(fā)展予以密切配合。

　　我國運輸業(yè)從上世紀90年代以來相繼抓住分稅制、應對東南亞和全球金融危機、保增長促內(nèi)需、投資體制改革等政策調(diào)整機會，超常規(guī)地加快了各主要運輸方式基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐。“十五”期間全國完成交通投資2.2萬億元，超過新中國成立至“十五”前完成交通投資額的總和;“十一五”期間完成的交通投資則是“九五”和“十五”兩個五年投資額總和的兩倍;而“十二五”完成的交通投資額又為“十一五”的1.6倍，達12.5萬億元。這種發(fā)展機遇使得運輸建設(shè)原本一直落后于經(jīng)濟增長的局面有了根本性改觀。

　　人們對這種超常規(guī)的交通投資增長開始是持謹慎態(tài)度的，普遍心態(tài)是認為經(jīng)過個把五年計劃的超強投資就會回落到正常狀態(tài)，卻不料保增長任務長期化，交通成為各級政府強化投資的核心領(lǐng)域，結(jié)果超大規(guī)模交通投資也似乎變成了“常態(tài)”。而體制和規(guī)劃套路的慣性，竟一定程度上使人們在心態(tài)上把原本難得的超常規(guī)投資當成常規(guī)狀態(tài)，并希望保持這種投資態(tài)勢甚至繼續(xù)加碼。

　　但交通運輸與國民經(jīng)濟和其他經(jīng)濟部門一樣，繼續(xù)單純依靠高強度投入、大規(guī)模擴張是不可持續(xù)的，交通發(fā)展過度超前于經(jīng)濟增長也是不可取的。因此，即便不出現(xiàn)經(jīng)濟新常態(tài)，我國運輸業(yè)也有一個從之前的超常規(guī)發(fā)展回到常規(guī)發(fā)展狀態(tài)的要求，因為運輸業(yè)畢竟也需要遵循其行業(yè)發(fā)展規(guī)律和階段性，也有一系列支撐運輸領(lǐng)域正常運轉(zhuǎn)的技術(shù)經(jīng)濟特征需要尊重。

　　這樣看來，經(jīng)濟增長新常態(tài)對運輸業(yè)提出的要求其實是雙重的，需要大件運輸業(yè)先在一定程度上回到自身發(fā)展常態(tài)，也就是回到常規(guī)的資金注入水平，然后再以相對正常的經(jīng)營狀態(tài)去應對經(jīng)濟新常態(tài)提出的新要求。這兩個過程在實際運作中很可能是夾雜在一起，但它們各有自己的基本邏輯，因此需要清醒認識和認真對待。

　　運輸建設(shè)債務已累積巨大風險

　　一段時間以來，交通運輸領(lǐng)域似乎與新常態(tài)及供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革無關(guān)，一些工作方向甚至給人以相悖的感覺。實際上，新常態(tài)與供給側(cè)改革對交通運輸領(lǐng)域也同樣重要，當然，去庫存、去產(chǎn)能、去杠桿、降成本和補短板等主要任務在交通運輸領(lǐng)域有其特殊要求。由于運輸業(yè)無形服務的生產(chǎn)與消費為同一過程，導致交通領(lǐng)域無庫存可去?？看笠?guī)模拆除交通設(shè)施減少過剩運輸能力，這在歐美國家曾經(jīng)發(fā)生過，其損失之大，最好不要重蹈覆轍，而且交通在一定程度上超前發(fā)展并不為過。因此，政府不會像在煤炭、鋼鐵等行業(yè)那樣在運輸業(yè)強推去庫存和去產(chǎn)能措施。

　　但由于這些年交通建設(shè)一直被作為保增長、拉內(nèi)需的重要領(lǐng)域，采取了以少量財政投資撬動大量債務資金擴大交通投資的思路，一直處于加杠桿狀態(tài)，交通債務也隨之越聚越多。例如鐵路、公路和城市軌道交通項目的最低資本金比例從原來的35%及以上降為2009年的25%，2015年又進一步調(diào)整為20%。由于交通建設(shè)中過度利用債務杠桿，導致負債還本付息壓力過重，甚至隱藏行業(yè)性系統(tǒng)風險。大規(guī)模交通建設(shè)改變了運輸業(yè)的面貌，成績巨大，但代價十分高昂，造成目前運輸成本高企，也包括了杠桿化導致的巨額財務成本。因此，交通領(lǐng)域供給側(cè)改革的首要與核心任務可歸結(jié)為去債務杠桿。

　　根據(jù)《2015年全國收費公路統(tǒng)計公報》，全國收費公路累計借債4.8萬億元，債務余額還有4.4萬億元，2011-2015年全國收費公路分別虧損323億元、566億元、661億元、1571億元和3187億元，收支缺口不斷擴大。由于鐵道部/中鐵總和地方政府的資本金中也包含相當比例的債務資金，因此新增債務一度占到若干年份鐵路建設(shè)資金的80-90%。中鐵總2016年上半年的債務余額已經(jīng)上升到4.2萬億元，還本付息和經(jīng)營虧損壓力巨大，每年需要由財政補貼的現(xiàn)金流缺口接近千億元。單一國企達到如此規(guī)模的債務和經(jīng)營虧損，已成為令人驚悚的財政“黑洞”，且其財務惡化的趨勢仍在進一步加劇。

　　讓人擔心的還包括近期策劃的一些交通投融資改革思路，或推出的投融資辦法多數(shù)仍舊不是去杠桿而是加杠桿。例如若干已開始運作的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，由于吸引不到真正的社會資本股權(quán)投資，只好靠發(fā)行本質(zhì)上還是債務的優(yōu)先股，這只會增加風險。近期臺灣高鐵的第二次財務危機，就是因為大量優(yōu)先股債務本質(zhì)“現(xiàn)形”造成資不抵債，其由于過度依賴借債導致屢遭重組的教訓應該汲取。日本政府當初利用極高融資杠桿進行高鐵建設(shè)，致使日本國鐵累積超GDP7%巨額惡性債務被迫民營化并出售資產(chǎn)，至今近30年還有相當債務余額需要處理也應成為重要警示。

　　一些年來，我們交通政策文件強調(diào)的多是發(fā)展建設(shè)的機遇期，更多著眼于抓住機遇加快發(fā)展，存在著忽視風險的傾向。供給側(cè)改革提出后，我國其他行業(yè)開始去杠桿，唯有運輸業(yè)卻還在加杠桿。從供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革視角看，更應該關(guān)注目前經(jīng)濟和運輸發(fā)展都面臨著增長速度“換檔”、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛和前期刺激政策消化的“三期疊加”，需要認真化解多年來積累的深層次矛盾，也必須把挑戰(zhàn)、風險和危機可能考慮得更充分一些。

　　運輸業(yè)被賦予保增長的重任，但運輸業(yè)也有自身發(fā)展的規(guī)律，偏離趨勢線太多過遠，會有回歸的需要，弄不好會出現(xiàn)“斷崖式”調(diào)整。數(shù)年前就有學者論證過交通建設(shè)過度超前的危害，批評大量原本屬于中長期規(guī)劃的項目提前開工，造成交通設(shè)施能力過剩，投資效益差。運輸業(yè)的供給側(cè)改革核心任務應該是去杠桿和清理交通債務，需要承認已經(jīng)造成大量的交通“壞賬”，并為其尋找合適的出路和買單人，盡快化解行業(yè)性系統(tǒng)風險，以避免其對行業(yè)自身的長期破壞并減輕對國民經(jīng)濟特別是金融系統(tǒng)的不利影響。

　　某些省區(qū)的交通融資平臺和與鐵路有關(guān)國企已經(jīng)出現(xiàn)過局部債務違約的事件，引起金融市場騷動，必須予以重視。財政等部門近期已印發(fā)了《地方政府一般債務預算管理辦法》、《地方政府專項債務預算管理辦法》等文件部署對地方政府債務的系統(tǒng)性治理，并處置已有債務，說明債務問題已經(jīng)引起高度重視，希望相關(guān)措施的落實會對運輸業(yè)的良性發(fā)展產(chǎn)生必要的約束性影響。還必須注意從制度上解決廣義交通債務，包括建設(shè)債務和運營期虧損治理措施與當前宏觀交通投資政策指向之間存在的沖突，同時建立針對諸如鐵路等行業(yè)的有效債務約束體制和責任機制。

　　確立運輸業(yè)良性發(fā)展的新動力

　　經(jīng)過近二十年超常規(guī)超強度建設(shè)，我國交通設(shè)施原本嚴重滯后的局面已經(jīng)基本改觀，新的交通建設(shè)必須認真研究真正的短板在哪里，盡可能避免交通設(shè)施能力出現(xiàn)嚴重過剩的資源錯配，特別是要警惕決策脫離實際市場需求的大規(guī)模交通投資與供給。政府直接投資在一定條件下可以對交通建設(shè)起很大推動作用，但以超大規(guī)模政府投資保增長的做法本身難以持續(xù)，交通投資邊際收益下降甚至變?yōu)樨撝档那闆r已經(jīng)出現(xiàn)，不但影響行業(yè)未來的可持續(xù)發(fā)展，也勢必拖累各級財政。因此，必須確立運輸業(yè)良性發(fā)展的新動力。

　　我國的交通建設(shè)已經(jīng)越過原來由于基礎(chǔ)設(shè)施太少因而隨便安排項目也不會有大失誤的階段，因為任何一個新項目都已經(jīng)處在競爭之中，替代性已普遍存在，由于運力過剩而投資失敗的風險也越來越大。目前需要防止以公益性說辭掩蓋有關(guān)規(guī)劃和投資的決策失誤，也要防止交通運輸公共部門跌入無限擴張、效率低下、官民矛盾升級和財政不堪重負的陷阱。在運輸業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革中，有必要盡可能利用公私合作模式糾正政府決策偏離市場需求的問題，有效打破行業(yè)性行政壟斷，創(chuàng)造條件推進交通資源的市場化配置。

　　運輸業(yè)發(fā)展的階段轉(zhuǎn)換也體現(xiàn)在從主要關(guān)注設(shè)施建設(shè)，轉(zhuǎn)向更加關(guān)注社會發(fā)展、關(guān)注人類發(fā)展和有針對性的交通服務，這其中的可達性問題將變得越來越突出，為此甚至需要修正對交通規(guī)劃的傳統(tǒng)看法。并不是交通規(guī)劃層級越高就一定越重要。一般高層次交通規(guī)劃解決的是交通網(wǎng)絡(luò)的連通性與可靠性，地點或位置的可接近性的實現(xiàn)更多需要地方性的具體規(guī)劃解決，而行為主體的可抵達或可參與能力則更主要只能依靠個人參與決策。因此，必須重視交通規(guī)劃的多層次性，特別是要注重規(guī)劃重點的下移，以便更好地關(guān)注和改善影響到每個人具體出行行為的各個細節(jié)。

　　從這個角度看，運輸業(yè)供給側(cè)的真正短板目前除了西部和農(nóng)村交通，還特別應該包括都市區(qū)交通。中國需要發(fā)展一系列特大和超大城市以緩解“北上廣深”的巨大壓力，而那些過去蔓延式擴張的大城市必須由軌道交通引領(lǐng)，轉(zhuǎn)型為具有高效率時空形態(tài)的大都市區(qū)。其中核心任務是構(gòu)建支撐足夠規(guī)模職住平衡的軌道通勤體系，即高度重視都市區(qū)通勤鐵路的建設(shè)及沿線土地的綜合開發(fā)。相比于目前作用一般被夸大的城際鐵路，都市區(qū)通勤鐵路結(jié)合TOD開發(fā)模式是更優(yōu)質(zhì)也更迫切需要的運輸服務，它同樣可以發(fā)揮投資拉動作用，同時更容易采用PPP模式通過外部性內(nèi)部化解決去杠桿和債務攀升問題。當然，構(gòu)建結(jié)合TOD和PPP模式的都市區(qū)通勤鐵路體系，需要跨市域邊界的有效合作，也需要進一步改革以克服既有交通、城建、國土、環(huán)境等部門分割的弊端。

　　總之，經(jīng)濟新常態(tài)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革意味著必須轉(zhuǎn)變運輸業(yè)發(fā)展模式，不再主要靠大規(guī)模要素投入增加常規(guī)運輸能力，而是更多依靠新動能有效改善運輸服務供給水平。此前超常規(guī)的交通建設(shè)未能同時實現(xiàn)必要的體制機制改革，致使政府和行業(yè)信用被嚴重透支。運輸業(yè)的適度超前發(fā)展應以不致引發(fā)大規(guī)模惡性債務為合理邊界，大件運輸業(yè)供給側(cè)改革的核心問題是有效去除債務杠桿，消化前期刺激政策所累積的問題，并恢復運輸業(yè)財務良性。運輸業(yè)的有效供給需要打破傳統(tǒng)行政壁壘，以切實推進適應多式聯(lián)運的政府體制改革，同時使債務處理過程成為深入推進行業(yè)特別是國企改革的動力，盡可能利用真正的公私合作模式糾正政府決策造成資源錯配的問題。